Nourrissant la crainte de perdre le pays, les dirigeants arabes de Palestine ont déclenché des émeutes violentes contre les Juifs en avril 1920 à Jérusalem. Mais la poursuite de l’immigration juive durant les premiers mois de 1921 suscite une nouvelle vague de violences plus meurtrières en mai 1921 à Jaffa et dans d’autres localités juives de Palestine.
C’est dans ce contexte de violences que Winston Churchill élabore le premier Livre blanc pour trouver un point d’équilibre entre l’établissement d’un foyer national promis aux Juifs et le souci de répondre aux inquiétudes arabes. Pour ménager ces engagements contradictoires, Churchill réaffirme le droit au retour du peuple juif sur sa terre ancestrale, mais impose des restrictions à l’immigration juive en Palestine.
Le Livre blanc subordonne l’immigration juive aux capacités d’absorption économiques du pays. Seuls seront admis à entrer librement en Palestine les Juifs prouvant qu’ils disposent de 1.000 Livres sterling. Ceux qui ne possèdent pas cette somme importante, c’est-à-dire l’immense majorité des immigrants, ne peuvent entrer en Palestine que s’ils obtiennent un certificat. L’attribution des certificats est calculée sur base du nombre d’emplois que la communauté juive de Palestine est censée offrir aux Juifs candidats à l’immigration. Ce système revient à limiter considérablement l’immigration juive.
Si le gouvernement britannique réitère dans le Livre blanc ses engagements consignés dans la Déclaration Balfour de 1917, en reconnaissant à nouveau les droits du peuple juif sur la terre d’Israël, il précise toutefois : « Les termes de la Déclaration n’envisagent pas que la Palestine dans son ensemble soit convertie en un foyer national juif, mais qu’un tel foyer soit fondé en Palestine ». Précision qui permet aux Britanniques de réduire la surface promise aux dirigeants sionistes en amputant la Palestine de la rive orientale du Jourdain. La Transjordanie (actuelle Jordanie) devient ainsi une entité politique distincte confiée à l’émir Abdallah.
Le gouvernement britannique publiera encore deux Livres blancs en 1930 et en 1939 suivant la même logique de limitation de l’immigration juive. Cette logique deviendra dans les années 1930 un piège qui se refermera sur les Juifs souhaitant quitter l’Europe où l’antisémitisme ne cesse de les menacer.
