Neutralité, fonction publique et port des signes convictionnels : balises pour le(s) débat(s)

« Neutre. 1. Qui ne participe pas à un conflit. Pays neutre. 2. Qui s’abstient de prendre parti. Impartial, objectif. Rester neutre dans un débat. » ^[1].

Comme on peut le voir dans les deux premières définitions du dictionnaire, la personne ou l’entité qui exprime sa neutralité, que ce soit dans le cadre d’un conflit, un débat ou même une discussion, fait preuve d’une équidistance par rapport aux positionnements exprimés par les participants. En politique et dans les relations internationales, la neutralité a longtemps fait référence presque uniquement à la non-implication d’un État dans un conflit entre des pays tiers. Depuis l’émergence de notions comme liberté de pensée, de conscience et de religion^[2], l’idée de la neutralité de l’État est aussi appliquée à la question des convictions religieuses et philosophiques. Or, ce concept n’a pas évolué de la même manière partout, y compris à l’intérieur de l’Europe francophone.  Ainsi, en France, la neutralité est abordée comme émanation de la laïcité.

Le dictionnaire Larousse définit la laïcité comme la « conception et organisation de la société fondée sur la séparation de l’Église et de l’État et qui exclut les Églises de l’exercice de tout pouvoir politique ou administratif, et, en particulier, de l’organisation de l’enseignement » ^[3]. La séparation entre ces deux entités apparaît dans la législation française avec la Loi de séparation des Églises et de l’État de 1905^[4], dont les principes sont les suivants : liberté de conscience, libre exercice des cultes et séparation des cultes et de la République. La laïcité est inscrite dans la Constitution en 1946, et reprise dans le premier article de celle de 1958, actuellement en vigueur, qui définit la France comme « une République indivisible, laïque, démocratique et sociale » ^[5]. Si le concept de neutralité n’apparaît pas explicitement dans la Constitution, son rapport avec la laïcité est précisé dans le rapport Stasi^[6] en 2003 : « La laïcité, pierre angulaire du pacte républicain, repose sur trois valeurs indissociables : liberté de conscience, égalité en droit des options spirituelles et religieuses, neutralité du pouvoir politique ». Cette neutralité a pour conséquence, comme il est précisé ensuite, que « le pouvoir politique reconnaît ses limites en s’abstenant de toute immixtion dans le domaine spirituel ou religieux » ^[7].

Comme nous venons de voir, la République française se positionne comme neutre dans le contexte de la séparation entre les Églises et l’État. Cette conception de neutralité diffère de celle utilisée en Belgique, où l’équidistance de l’État face aux convictions philosophiques n’amène pas à une séparation stricte^[8]. En outre, le statut du principe de neutralité en Belgique n’est pas le même que celui de laïcité en France. Il est vrai que la Belgique est souvent définie comme un État neutre, en général par opposition au caractère laïque de la France. Néanmoins, la comparaison n’est pas tout à fait correcte : en France c’est la Constitution qui établit le caractère laïc de l’État, alors que la Constitution belge ne fait pas de précision équivalente. Le mot « neutre » y apparaît bel et bien depuis la réforme de 1988^[9]. Cependant, il n’est pas appliqué à la nature de l’État : il est utilisé pour caractériser l’enseignement. Si cette neutralité n’est pas définie de manière spécifique, il est précisé qu’elle suscite « notamment le respect des conceptions philosophiques, idéologiques ou religieuses des parents et des élèves ». L’usage de « notamment » sous-entend d’autres implications de la neutralité, mais elles ne sont pas développées.

Pour Unia^[10], la séparation de l’Église et de l’État, « principe essentiel pour une société pluraliste », garantit tant « la séparation formelle en matière religieuse » que

[…] l’abstention de l’Etat en matière religieuse à savoir que l’Etat ne peut être influencé par un courant philosophique ou religieux et par conséquent, l’obligation pour les agents de la puissance publique de ne pas favoriser ou défavoriser un·e usager·e sur base de ses convictions^[11].

Le principe de neutralité des pouvoirs publics et la séparation entre l’Église et l’État, continue l’institution, ne sont pas explicitement inscrits dans la Constitution. Néanmoins, ils découlent des articles 19, 20 et 21, qui postulent respectivement : la liberté des cultes, de leur exercice public et de manifester ses opinions ; l’interdiction de contrainte pour participer aux actes ou aux cérémonies d’un culte ; et la non-intervention de l’État dans la nomination des ministres du culte^[12]. Le Conseil d’État^[13] confirme le rang de principe constitutionnel de la neutralité des pouvoirs publics, considérée comme « intimement lié(e) à l’interdiction de discrimination en général et au principe d’égalité des usagers du service public en particulier » ^[14]. L’obligation d’agir de manière neutre pour les agents des services publics est aussi liée au respect du principe d’impartialité, qui, lui, est violé « dès qu’une apparence de partialité suscite des doutes légitimes quant à l’aptitude de l’agent à exercer sa tâche en toute impartialité » ^[15]. L’apparence de neutralité est donc, sans contestation, une exigence pour les agents. Le problème est que, tout comme pour « neutralité » tout court, la neutralité d’apparence n’est abordée. Cette indéfinition a ouvert la voie à des interprétations divergentes.

Neutralité exclusive vs. Neutralité inclusive

« Le choix de la neutralité n’est pas neutre », écrit le philosophe et politologue Vincent de Coorebyter dans son article homonyme, « en ce qu’il est toujours assorti, implicite ou explicitement, potentiellement ou expressément, d’un choix en faveur de l’un ou l’autre des modalités du principe de neutralité ». C’est qu’il y a au moins deux grandes manières de concevoir la neutralité, l’une inscrite dans le cadre de la pensée laïque, et l’autre qui peut s’y opposer. Ces divergences n’ont pas toujours existé : au début, laïcité et neutralité étaient pratiquement synonymes. L’apparition de conceptions de la neutralité qui divergent de son sens d’origine est liée à l’évolution des pouvoirs publics, qui sont devenus neutres mais ne l’étaient pas à l’origine. Au lendemain de l’indépendance il y a une forte imprégnation catholique dans les services publics, en raison tant d’une vision dominante du rôle de la religion dans le maintien de l’ordre public, que du poids politique et sociologique du catholicisme. La neutralité est alors conçue « comme une exigence de déconfessionnalisation de l’appareil de l’État et de son enseignement ».

Il existe alors, écrit le même auteur, « une neutralité d’inspiration laïque et une neutralité qui ne l’est pas, et ce, dans le débat public comme dans le débat juridique » ^[16]. Ces deux façons t reçu les dénominations respectives de neutralité exclusive et inclusive. Pour Unia, « la neutralité exclusive consiste à interdire tous les signes philosophiques ou religieux afin d’assurer une certaine cohésion interne entre tous les agents de la fonction publique » ^[17]. Ce point de vue comporte également une neutralité d’apparence, étant donné que « l’autorité du fonctionnaire est liée à l’apparence qu’il·elle donne en public ». Vincent de Coorebyter précise, lui, que cette méfiance ne porte pas sur la foi, mais plutôt sur les convictions religieuses affichées : la liberté de pensée, fer de lance du combat « doit pouvoir se vivre avec assez de distance intérieure pour ne pas déteindre sur le croyant dans l’exercice de ses éventuelles fonctions publiques » ^[18]. La neutralité inclusive, de son côté, autorise le port de signes philosophiques ou religieux. D’après cette conception, la neutralité émane des actes et non de l’apparence des agents. Cela implique de considérer que porter des signes convictionnels ne constitue pas en soi un acte non neutre.

De Coorebyter pointe avec justesse que le dialogue entre ces deux approches est difficile en raison de lectures divergentes de l’histoire. S’il existe de nombreux laïques croyants, la vision laïque reste marquée par des siècles de domination catholique. De cette sorte, le monde laïque accorde beaucoup d’importance à la vigilance face aux risques d’emprise du religieux sur l’État, tandis que d’autres univers de pensée ne voient pas la situation de la même manière. Dans ce contexte, ceux qui prônent une neutralité dite exclusive cherchent à protéger l’État de l’emprise de la religion, alors que les défenseurs d’une approche de la neutralité qui se veut inclusive visent à éviter une discrimination religieuse par l’État. Nous avons en conséquence, d’un côté, une vision de l’État comme garant des libertés des citoyens, de l’autre, une position qui fait plus confiance à la liberté religieuse et aux Églises ; en résumé, libertés individuelles versus liberté de culte. C’est que ces deux acceptions de la neutralité, conclut l’auteur, divergent surtout dans leur vision de la religion. De fait, la neutralité inclusive met l’accent sur son caractère de source de foi, « expérience existentielle irréductible qu’il faut protéger de toute agression », alors que la neutralité exclusive l’approche principalement comme source de pouvoir, « susceptible de vouloir s’inféoder l’État, l’École et les familles » ^[19].

Il est utile de mentionner que la déclinaison de la neutralité en deux versants n’est pas unanimement acceptée, ni dans l’espace politique, ni dans le monde associatif. Dans son article de 2022 « Les usages de neutralité dans les discours politique et de presse écrite belges lors d’une double polémique sur le port des signes convictionnels dans la fonction publique », Laurye Joncret signale ainsi que certains acteurs politiques, comme les présidents du MR (Georges-Louis Bouchez) et de Défi (François De Smet), préfèrent « une vision universelle à la française de la neutralité » ^[20]. Et la chercheuse d’ajouter que « la conception exclusive de la neutralité semble être l’équivalent de ‘la’ neutralité, perçue comme un tout indivisible, chez ces acteurs qui ne souhaitent pas en négocier le sens ». Du côté associatif, le Collectif Laïcité Yallah s’oppose également à l’idée qu’il y aurait deux formes différentes de neutralité. Cette posture est explicitée déjà dès le titre dans leur carte blanche « La neutralité n’est ni exclusive ni inclusive, elle est émancipatrice », publiée dans Le Soir le 9 juin 2021^[21].

[1] https://dictionnaire.lerobert.com/definition/neutre

[2] L’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 posait déjà que « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la Loi » (https://fr.wikisource.org/wiki/D%C3%A9claration_des_Droits_de_l%E2%80%99Homme_et_du_Citoyen_de_1789) . La loi internationale consacre en 1948 ces libertés dans l’article 18 de la Déclaration universelle des droits de l’Homme, qui garantit que « Toute personne a droit à la liberté de pensée, de conscience et de religion » https://www.un.org/fr/universal-declaration-human-rights/. 

[3] https://www.larousse.fr/dictionnaires/francais/la%c3%afcit%c3%a9/45938.

[4] https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000508749.

[5] https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000571356/.

[6] Rapport de la Commission de réflexion sur l’application du principe de laïcité dans la République, présidée par Bernard Stasi.

[7] https://medias.vie-publique.fr/data_storage_s3/rapport/pdf/034000725.pdf.

[8] À différence de la France, l’État belge reconnaît et finance un nombre déterminé de religions et de philosophies non confessionnelles : catholicisme, judaïsme, protestantisme, anglicanisme, islam, christianisme orthodoxe et laïcité organisée. Quant au bouddhisme, un avant-projet de loi en vue de sa reconnaissance comme philosophie non confessionnelle a été adoptée par le Conseil des Ministres le 17 mars 2023 (https://news.belgium.be/fr/reconnaissance-du-bouddhisme). 

[9] https://www.senate.be/doc/const_fr.html#t2, article 24.

[10] Institution publique de lutte contre la discrimination et de promotion de l’égalité des chances.

[11] https://www.unia.be/fr/criteres-de-discrimination/convictions-religieuses-ou-philosophiques/cadre-legal#Principe-de-neutralite.

[12] https://www.senate.be/doc/const_fr.html#t2

[13] Le Conseil d’État est une institution consultative et juridictionnelle qui a deux fonctions : 1) suspendre et annuler des actes administratifs contraires aux règles de droit en vigueur ; 2) agir comme organe consultatif dans les matières législatives et réglementaires.

[14] http://www.raadvst-consetat.be/dbx/avis/44521.pdf#search=Avis%20n%C2%B0%2044.521%2FAG, page 12.

[15] https://www.unia.be/fr/criteres-de-discrimination/convictions-religieuses-ou-philosophiques/cadre-legal#Principe-de-neutralite.

[16] De Coorebyter 2014, p. 20-21, 25, 33.

[17] https://www.unia.be/fr/criteres-de-discrimination/convictions-religieuses-ou-philosophiques/signes/lieu-de-travail/secteur-public#Neutralite-exclusive-ou-inclusive.

[18] De Coorebyter, 2014 , p. 39.

[19] De Coorebyter, 2014, p. 39-41.

[20] https://doi.org/10.1051/shsconf/202213801011, page 5.

[21] https://www.lesoir.be/377170/article/2021-06-09/carte-blanche-la-neutralite-nest-ni-exclusive-ni-inclusive-elle-est.